為深入研究這一問題，近日，中國金融四十人論壇旗下的上海新金融研究院在上海召開了閉門研討會，會議主題為“中國銀行業法律框架與再立法”。來自政府機構、商業機構和學術機構的專家學者參與了研討。與會專家認為，為了統一規范金融機構的行為，有必要完善銀行業的法律制度，制定一部統一的銀行業法律。

　　

　　對銀行業金融機構進行統一界定和分類

　　

　　銀行業金融機構與非銀行業金融機構的區別在于能否吸收存款。在我國的金融機構分類中，商業銀行、信用社、財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司、消費金融公司均可吸收不同范圍的存款，可以歸類為銀行業金融機構。金融監管的目的是防范負外部性，而負外部性主要來自于負債方，銀行業金融機構對存款人即是負債方。

　　

　　在銀行業金融機構中，商業銀行、信用社可以吸收儲蓄存款、辦理結算，能創造存款，負外部性更強，可歸類為“銀行”，嚴格審慎監管。并且，銀行還可以進一步劃分為全國性銀行和區域性銀行。全國性銀行名稱不帶地理名稱，只有商號，可在全國設立分支機構，有較高的實繳資本等要求。區域性銀行只能在一定的行政區內經營，一般為一個城市或一個縣域。

　　

　　財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司、消費金融公司等只吸收有限范圍內的存款，外部性較弱，可適度監管。例如可限定其存款范圍為額度50萬元以上，其資產業務可根據風控能力和專長分別側重于信貸、住房按揭、融資租賃、汽車信貸、消費信貸等。并且這些機構本質上并沒有太大差別，應該簡化機構名稱和種類，統稱為“金融公司”，統一監管。

　　

　　就銀行業金融機構的特點而言，其是用存款的方式吸收資金，用自己的名義做債權性的資產業務和一些服務性業務。因此，可以采用以負債業務決定市場準入、以資產業務統一監管標準。在市場準入時，監管部門可以按牌照申請人的條件批準其經營部分或全部資產業務。具體而言，資產業務可以劃分為：貸款類、融資租賃類、支付結算類、中間服務類和同業類等五類。

　　

　　合并《商業銀行法》和《銀行業監督管理法》

　　

　　從我國立法情況來看，全國人大的立法任務特別重，單獨領域立法很難排上日程，如果沒有納入立法規劃，在五年之內就基本上不可能單獨立法。而在規范銀行業金融機構方面，中國同時存在《商業銀行法》和《銀行業監督管理法》，這是歷史原因導致的，并不是理想狀態。現在《商業銀行法》修訂已經列入規劃，從節省立法資源角度出發，可以將《商業銀行法》和《銀行業監督管理法》合并，制定統一的《銀行業法》。這樣既能節省立法資源，也有助于解決實際問題。

　　

　　具體而言，制定《銀行法》應遵循以下原則：

　　

　　首先，立法指導思想要從機構立法轉向功能立法。近年來，很多非銀行機構或類銀行機構開展的業務與銀行、信托等業務其實非常相似，甚至完全相同。但是，目前的監管方式是按機構監管而不是按業務監管，只要該機構未向監管部門申請牌照，就不會被納入監管部門的監管范疇，形成監管真空。同時，一些本質相同的業務（如融資租賃和金融租賃、保理和商業保理），也因歸屬不同機構類型而被不同部門監管，導致監管機構競相創造權力。此次修法應當從機構監管過渡到行為監管和機構監管并重，消除監管真空，實現統一監管。

　　

　　其次，分類持牌管理與修法同步改革，實現商業銀行差異化監管。目前，銀監會把銀行業金融機構分為19類，加入民營銀行后就是20類，分類如此詳細，但必要性卻很小。一方面，無論規模、管理水平和風控能力如何，銀行只要拿到一個牌照，就可以開展所有業務，不符合銀行機構千差萬別的現實；另一方面，對銀行的分類、監管辦法和指標基本按照規模和股東身份進行，不符合市場化要求。此次修法應推動分類持牌管理，對銀行業要根據其資產經營類別分類發牌照。對于風控能力較弱的銀行，應該限制其業務范圍，待其業務能力發展到一定程度后再進行升級，必要時也可給予降級處理。

　　

　　最后，修法主體需要改變，修法頻率應適當加快。為了制定更全面、更規范的銀行業法，應該改變監管部委修法的習慣，由立法部門組織多方專家形成立法小組。當然，在這個過程中，監管部委可以充分發表意見。從國際經驗來看，加拿大每兩年對《商業銀行法》修改一次。美國大蕭條之后制定的Q條款，50年不曾改革，使得美國商業銀行非常被動。我國《商業銀行法》修訂頻率太低，用20年前制定的《商業銀行法》監管現在的銀行業務，非常過時，導致行業一片亂象。應該吸取教訓，銀行業修法頻率應該有所加快，最好能建立起金融領域重大法律的定期修訂制度。

　　

　　具體行業的修訂建議

　　

　　首先，應當推動形成統一的融資租賃市場。融資租賃是一種物權與債權結合的融資方式，經營融資租賃的公司都可以吸收有限存款。但長期來融資租賃公司分三類規則管理：銀監會審批的金融租賃公司，商務部審批的外資融資租賃公司和商務部、國稅總局審批的內資融資租賃公司。監管主體不同導致同樣的業務，既可能被定義為金融業，也可能被定義為商貿流通業，包括財務制度和繳納的稅收也不同，市場管理極為混亂。統一規范為(博客,微博)以融資租賃業務為主的金融公司牌照有利于規范市場行為、公平競爭。

　　

　　另外，應當允許財務公司轉為銀行。財務公司是由企業內部銀行轉化而來，名義上財務公司至今還在辦理集團成員的存款、結算、貸款業務，但實際上早就拓展到外部，同時財務公司的存款也在上繳存款準備金。當前財務公司股權也已社會化，應該允許滿足銀行條件的財務公司獲取銀行牌照，這樣會增加一些有特色的專業性銀行供給。但是，財務公司升級為銀行的監管，要慎之又慎，升級為銀行后就要按照銀行來監管，不能升級成銀行后，還按照原來的財務公司來運作和監管。

　　

　　對互聯網金融等新興金融，以及小額貸款、融資性擔保等地方金融，法律上應有原則性規定。這次修法過程中，可能不能制定涵蓋所有機構和功能的統一銀行業法，但至少要向金融機構、監管部門提供依法經營和依法監管的基礎。比如，互聯網金融發展方興未艾，前景不明，這些機構的經營完全無法可依，對這些機構的監管也無明確的法律授權。沒有法律授權，監管部門實際上就無法對這些（準）金融機構設置限制性規定或處罰，而有時為保護投資者利益，維護金融穩定，這種管理又非常必要。這些問題應在此次修法中得到原則性解決。